程强系德邦证券研究所所长、首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

投资要点

明年是应继续强调短期增长目标的实现，还是适度淡化经济增速目标，进而为经济结构优化和动能接续转换提供更多空间，成为政策层面的一个关键问题。综合考虑多方面因素和影响，我们建议适度淡化明年经济增速预期目标，有助于化解当前经济领域诸多问题和矛盾，更好推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

近年来 GDP 增速与部分关键经济指标的相关性已明显走弱。就业方面，总量因素与结构调整共同导致“保就业”对于“保增速”的依赖度有所下降，季度 GDP 增速与城镇调查失业率之间的相关系数已由 2020 年之前的-0.68 调整至 2020 年以来的-0.39。财政收入方面，融资机制与收入结构共同导致“保运转”对于“保增速”的要求有所降低，GDP 增速与一般公共预算收入增速之间的相关系数已由2020 年之前的 0.76 降至 2020 年以来的 0.61。股票指数方面，今年以来尤其是 7-8 月份，股票市场表现与宏观经济走势呈现明显背离，偏弱经济表现直接拖累市场的作用相对有限，同期乐观的“经济叙事”、中美博弈形势变化以及科技主题发力等因素可能产生更大影响。

过度追求 GDP 增速不利于解决通缩问题。最近两年多来，通缩问题已成为我国经济运行中最为突出和棘手的问题之一。在我国现行宏观经济治理体系下，地方政府在政策执行环节占据核心位置，其中最有效的调控手段一般是投资和工业。过去很长一段时期，“拉投资”是短期调度经济最核心的手段，但近年来投资对于我国经济增长的拉动能力持续弱化，加之政府财政收支压力不断加大，“拉投资”这一传统核心调控手段的使用变得愈发困难。为保证短期既定经济增速目标的实现，地方政府更多依靠另一重要调控手段，即对工业企业尤其是大型工业企业的生产活动进行调度，从而推升短期经济数据。然而，工业增加值保持较高增速，意味着工业生产持续维持快速扩张态势，当下环境下并不利于“内卷式”竞争的综合整治，同时对于通缩问题，尤其是 PPI 涨幅持续为负的不利局面并不友好。

结构问题重于总量问题，长期问题重于短期问题。过去几年，基于国际环境和国内形势，我国必须要维持一个不能太低的经济增速水平，以保证“底线思维”下的经济运行和债务接续，否则极易诱发系统性风险，对经济发展乃至社会稳定形成严重干扰。当前阶段，国际和国内形势均出现了一些新变化，维持较高经济增速目标的必要性有所下降，现阶段“强”比“大”更重要，“稳”比“快”更重要。从“十五五”整体规划来看，产业发展被提升到了一个前所未有的高度，未来几年的工作重心应放在产业领先和安全建设方面，而非刻意追求短期经济增速的高低。事实上，最新出版的《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》中，已将未来十年我国 GDP 年均增速底线目标调整至 4.17%，较之前表述有所降低。

建议适度淡化明年经济增速预期目标，并重点做好如下几方面工作。一是适度淡化短期经济增速目标，把工作重心放在产业发展层面。二是集中精力解决地方政府债务问题，减少对于经济的扭曲效应。三是适应基建、房地产等传统投资占比下降的新常态，引导更多资源“投资于人”。四是促消费与促生育政策统筹考虑，多措并举改善需求结构。五是给予地方政府充足耐心及政策支持，鼓励探索有益经验做法。

风险提示：中美博弈加剧、地缘政治风险、政策传导与落实不畅。

正 文

今年以来，我国经济增速呈现前高后低走势，前三季度 GDP 同比增长 5.2%，实现全年预期目标有基础有支撑，面对外部压力加大和内部困难较多的复杂局面，取得上述成绩实属不易。在充分肯定成绩的同时，也要看到当前经济运行仍面临不少风险挑战，经济循环不畅引发的政策成本上升问题愈发突出，在短期稳增长与长期调结构之间寻求平衡的难度有所上升。明年又恰逢“十五五”开局之年，一系列中长期任务落地执行需要一个好的开始。在此背景下，明年是应继续强调短期增长目标的实现，还是适度淡化经济增速目标，进而为经济结构优化和动能接续转换提供更多空间，成为政策层面的一个关键问题。综合考虑多方面因素和影响，我们建议适度淡化明年经济增速预期目标，有助于化解当前经济领域诸多问题和矛盾，更好推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

01

近年来 GDP 增速与部分关键经济指标的相关性已明显

走弱

一般而言，GDP 增速与就业、财政收入、股票指数等关键经济指标之间呈现显著相关性，经济增长越快，往往意味着就业形势越好、财政收入越高、股市表现越强，进而影响社会稳定、政府行为与市场预期。保持合理经济增速目标，不是对数字本身的追求和执着，更重要的是其背后对社会、政府和市场各方面表现和影响的权衡取舍与综合考量。然而，近年来伴随着我国外部环境的变化与经济结构的调整，GDP 增速与部分关键经济指标的相关性已明显走弱，强调实现短期增长目标的必要性已有所下降。

就业方面，总量因素与结构调整共同导致“保就业”对于“保增速”的依赖度有所下降。从总量看，源于经济规模基数效应、产业结构变化、稳就业政策等影响，近年来我国保证既定就业增长目标所需的经济增速水平逐年下降。2015 年，单位经济增速约拉动城镇新增就业 187.92 万人，至 2024 年拉动规模已增至252.38 万人，呈现持续上升态势，其中受外部冲击影响经济增速承压较大的 2020年和 2022 年，单位经济增速拉动城镇新增就业的规模分别高达 506.95 万人和384.83 万人。按照 2024 年拉动规模计算，2026 年若需实现城镇新增就业 1200万人的预期目标，实际经济增速仅需 4.75%，若考虑就业拉动能力持续上升的变化趋势，所需经济增速水平可能进一步降低。

从结构看，近年来我国不同产业的就业分布情况已发生明显调整。2013 年，与经济增长密切相关的制造业、建筑业就业人数占比分别高达 29.04%和 16.14%，同期与经济增长关联度偏低的教育、卫生和社会工作、公共管理和社会组织就业人数占比分别为 9.32%、4.24%和 8.65%，就业分布的顺周期特征较为突出。2023年，制造业、建筑业就业人数占比分别降至 21.86%和 10.01%，十年时间分别大幅下降 7.18 个和 6.13 个百分点，同期上述与经济增长关联度偏低的三大行业就业人数占比分别提高 2.54 个、2.63 个和 3.48 个百分点。就业结构的调整使得就业与经济增长之间的关系随之改变，就业水平对于经济增速变化的敏感性有所下降，“保就业”问题对于“保增速”尤其是利用基建投资、房地产调控、工业生产调度等传统方式稳定经济增速的依赖度已逐步下降。

基于历史数据的定量计算结果，同样证实了前述经济增长与就业之间相关性弱化的判断。我们的估算结果显示，2020 年以前1季度 GDP 增速与城镇调查失业率之间的相关系数为-0.68，显示二者之间高度负相关，即 GDP 增速的提高意味着失业率水平的明显下降。然而，2020 年以来2二者之间的相关系数仅为-0.39，显示经济增速与失业率之间的负相关关系显著弱化。二者散点图的分布情况及其线性回归方程同样支持上述判断，2020 年以前利用线性回归方程拟合 GDP 增速与城镇调查失业率之间的定量关系，拟合优度 R2 为 0.4557，2020 年以来线性回归方程的拟合优度 R2 降至 0.1496，表明二者之间的线性相关关系明显弱化。

财政收入方面，融资机制与收入结构共同导致“保运转”对于“保增速”的要求有所降低。从融资机制看，“十四五”时期我国在规范地方政府融资机制方面取得一系列关键性突破，地方政府融资平台公司加速剥离政府融资职能，大量地方政府隐性债务显性化，有效降低了系统性金融风险。源于允许地方政府合规举债、盘活存量资产并通过特殊再融资债券等推动高息债务低息化，地方政府在传统单纯依靠一般公共预算收入、土地出让收入等“流量收入”的基础上，拓展了债务重组置换、资产证券化等“存量收入”渠道，地方政府推动当地经济社会发展的融资方式更加全面丰富，从而对于支撑传统“流量收入”的经济增速的依赖性有所下降。

从收入结构看，地方政府收支由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”构成，其中前两项对于经济增速的变化较为敏感，后两项敏感度相对一般。从一般公共预算内部看，其包含税收收入与非税收入两大部分，其中税收收入与经济增速高度相关，但非税收入相关性偏低。近年来，源于财政收支压力加大、执法力度增强等因素，非税收入占一般公共预算收入的比重由 2007 年的 11.1%升至 2024 年的 20.4%，增长近一倍，导致一般公共预算收入对于经济增速的敏感度有所下降。与此同时，与经济增速相关度较高的国有土地使用权出让收入持续萎缩，规模已由 2021 年最高点的 87051 亿元降至 2024 年的 48699 亿元，降幅高达 44.1%，同样造成财政收入对于“保增速”的要求有所降低。

基于历史数据的定量计算结果，同样证实了前述经济增长与财政收入之间相关性弱化的判断。我们的估算结果显示，2020 年以前3季度 GDP 增速与一般公共预算收入增速之间的相关系数为 0.76，显示二者之间高度正相关，即 GDP 增速的提高意味着财政收入增速的同步加快。然而，2020 年以来二者之间的相关系数降至 0.61，显示经济增速与财政收入增速之间的正相关关系同样出现了一定程度的弱化。

股票指数方面，今年以来我国前三季度 GDP 增速分别为 5.4%、5.2%、4.8%，总体呈现前高后低走势，进入下半年尤其是 7-8 月份，供需领域主要经济指标全面转弱，经济下行压力明显加大。然而，同期股票市场表现强劲，2025 年 10 月28 日盘中最高触及 4010.73 点，为 2015 年 8 月 18 日以来首次突破 4000 点，2025 年 10 月 30 日盘中最高触及 4025.70 点，创下近十年来新高。即便是经济表现明显偏弱的 7-8 月份，上证综指指数由 7 月 1 日的 3457.75 点一直升至 8 月29 日的 3857.93 点，涨幅高达 11.6%，且中间鲜有回调，显示经济增长与股票指数表现之间出现明显背离。究其原因，偏弱经济表现直接拖累市场的作用相对有限，同期乐观的“经济叙事”、中美博弈形势变化以及科技主题发力等因素可能产生更大影响。因此，通过强化短期经济增长目标以改善股票市场表现，进而提振企业、居民等微观主体信心预期的逻辑并无现实支撑，从预期管理的视角看，我们认为强调实现短期增长目标的必要性或许并不强烈。

02 过度追求 GDP 增速不利于解决通缩问题

最近两年多来，通缩问题已成为我国经济运行中最为突出和棘手的问题之一。2022 年 10 月以来 PPI 涨幅已连续 36 个月处在负值区间，同期 CPI 涨幅快速回落并长期处在零值附近。受此影响，企业经营效益逐步承压，规上工业企业利润总额、亏损企业单位数、亏损企业亏损额等指标长期偏弱；居民面临预期收入下降、就业压力上升、资产财富缩水等多重冲击，对于未来经济的信心预期总体偏弱；企业、居民等微观主体不敢投资、不愿消费等问题愈发突出，导致有效需求整体不足，经济循环不畅问题有所加剧，“宏观热、微观冷”等现象愈发明显。

按照教科书式的宏观调控思路，解决通缩问题应率先拉动总需求，这意味着要制定一个较高的经济增速目标，并根据这个目标去指引投资和消费的预期增速。在我国现行的宏观经济治理体系中，确实是按照上述思路指导短期宏观调控工作的。在政策制定环节，国家会根据远景目标制定中长期规划，并逐年分解进度和任务，基于年度目标的设定，通过目标、改革、项目、资金、评估等机制引导宏观政策的制定，并根据内外部环境形势的变化，灵活调整财政、货币、产业、价格、就业、投资、消费等政策，以实现预期设定目标。在政策执行环节，地方政府扮演了极其重要的角色，各类政策均需通过地方政府才能直达企业和群众，最终形成实物工作量。

然而，在实际开展经济调度的过程中，地方政府最有效的手段一般是投资和工业，而消费、外贸、服务业等源于涉及微观主体过多，决策分散难以统一引导，调控难度过大、成本过高且往往具有较大不确定性。以 2023 年为例，为推动疫后经济迅速恢复并优化需求结构，发展改革委、商务部等出台一系列促消费政策以提振社会总需求，并明确提出把恢复和扩大消费摆在优先位置，但源于居民收入预期下降、消费行为改变等因素影响，上半年社会消费品零售总额两年平均增速仅为 3.7%，对于经济增长的支撑作用低于预期，下半年宏观调控重心逐步向消费与投资并重转移，2023 年 10 月专门增发 1 万亿元国债以支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，推动投资领域尽快形成实物工作量，上述投资领域的调控工作对于稳住 2023 年底和 2024 年上半年经济增长起到重要作用。

过去很长一段时期，“拉投资”是短期调度经济最核心的手段。我们认为主要源于三方面因素：一是见效快，大项目、大工程等涉及资金体量大，且政府便于组织引导，通过投资乘数效应，短期之内便能在投资数据上有所体现，同时通过带动上下游需求、提高有关行业就业人员收入等方式推动新一轮经济循环的启动。二是正外部性，在我国铁路、公路、机场、桥梁等基础设施尚存较大提升空间的年代，大规模基建类投资不仅能提振短期经济数据，同时有助于改善我国中长期发展的要素和基础，辐射带动沿线地区发展，具有明显的正外部性。三是产业闭环，配合城镇化的大背景，基础设施的改善有助于招商引资工作的开展，同时便于房地产市场的繁荣和投资潜力的释放，并通过税收、土地出让收入等方式强化地方财力，综合推动当地经济社会发展。

以我国应对 2008 年全球金融危机为例，彼时为防止经济增速过快下滑诱发系列问题风险，我国迅速出台一揽子政策举措，其中安排总额达 4 万亿元的政策资金，重点投向保障性安居工程、农村民生工程、重大基础设施（如铁路、公路、机场、水利等）、社会事业、生态环保建设等领域，配合人民银行多次下调存款准备金率和存贷款基准利率，引导金融机构扩大信贷投放，成为政策的重中之重。在上述一系列政策的提振之下，我国经济增速迅速由 2009 年一季度的 6.4%回升至二季度的 8.2%，三季度继续升至 10.6%，成功实现了经济增速的“V 型”反转，在全球主要经济体中率先实现企稳回升，2009 年我国对全球经济增长的贡献率超过 50%，充分展示了我国宏观调控的效果和能力。

然而，近年来投资对于我国经济增长的拉动能力持续弱化，加之政府财政收支压力不断加大，“拉投资”这一传统核心调控手段的使用变得愈发困难。宏观经济分析中，一般以增量资本产出率（Incremental Capital Output Ratio, ICOR）衡量固定资产投资的总体效率，其数值表示每增加 1 元 GDP 所需投入的资本金额，一般通过投资增加量／GDP 增加量予以计算。因此，ICOR 的数值越高，意味着单位经济增长所需要的投资越多，表明投资对于经济增长的拉动能力越弱。我们的测算结果显示，1978-2008 年的很长一段时期，ICOR 始终大体围绕 2 至 4 的区间进行窄幅震荡，仅个别年份处在区间之外，但近年来 ICOR 迅速上升，2024年已升大幅至 9.97，显示单位经济增长所需的投资规模正快速增加，意味着投资效率正显著趋于弱化。受此影响，基础设施建设、房地产开发等传统投资正持续放缓，依托其拉动经济的难度和成本已明显加大。国家统计局数据显示，2025 年前三季度基础设施投资同比仅增长 1.1%，房地产开发投资大幅下降 13.9%，与“十四五”初期相比增速已出现显著回落，相较于 2008-2009 年期间降幅更是高达 25 个百分点以上。

在依靠传统“拉投资”手段稳经济愈发困难的背景下，为保证短期既定经济增速目标的实现，地方政府更多依靠另一重要调控手段，即对工业企业尤其是大型工业企业的生产活动进行调度，从而推升短期经济数据。我国季度经济增速主要根据生产法进行核算，即无论产品或服务是否顺利销售，生产出来即可计入短期生产和增长数据。工业企业尤其是大型工业企业规模体量大且数量相对较少，地方政府可通过创造积极条件、加强政策引导等方式影响企业生产排期甚至总体生产计划的制定，以起到短期调节增长数据的目的。例如，短期经济下行压力过大时，地方政府可对企业生产进行调度，增加本季度生产规模或提高全年生产目标，从而在生产端稳住短期经济数据。我们的估算结果显示，2020 年以前季度 GDP增速与规模以上工业增加值增速之间的相关系数为 0.93，显示二者之间存在高度正相关关系，2020 年以来二者之间相关系数进一步升至 0.97，表明上述正相关关系正在进一步加强。从国家统计局数据中我们也可以清晰地看到，2020 年新冠肺炎疫情发生以来，我国规模以上工业增加值增速逐步超越经济增速并长期处在这一状态，部分季度偏高幅度达 1 个百分点以上，显示提振工业增速对于稳定总体经济增速的重要性正逐步上升。

然而，工业增加值保持较高增速，意味着工业生产持续维持快速扩张态势，当下环境下并不利于“内卷式”竞争的综合整治，同时对于通缩问题，尤其是 PPI涨幅持续为负的不利局面并不友好。国家统计局数据显示，2022 年 10 月我国 PPI涨幅由 0.9%降至-1.3%，之后始终处在负值区间并一直持续至今，已持续近三年时间。特别需要指出的是，过去很长一段时期我国更加关注 GDP 增速等实际经济指标，对于价格等名义经济指标的重视程度有所不足。然而，无论对于企业经营效益等客观表现，还是对于市场信心预期等主观感受，价格指标均扮演了极其重要的角色。基于历史数据的分析可以清晰的看到，规模以上工业企业利润总额同比增速与 PPI 涨幅之间呈现高度正相关关系，PPI 涨幅提速期往往伴随着工业企业效益的同步改善，一旦经济处于通货紧缩阶段，工业企业效益往往难以改善甚至面临持续恶化。

03 结构问题重于总量问题，长期问题重于短期问题

过去几年，基于国际环境和国内形势，我国维持一个相对较高的经济增速目标是非常必要的。从国际看，世界变乱交织、动荡加剧，单边主义、保护主义抬头，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，大国博弈更加复杂激烈，美欧等部分西方国家加紧对华经济遏制和技术打压，通过加征关税、出口管制、投资限制等方式实施全方位围堵，乌克兰危机、伊以冲突等地缘事件亦通过多种方式对国内经济产生干扰。从国内看，新冠肺炎疫情及其“疤痕效应”显著影响正常生产生活秩序和微观主体行为，地方政府隐性债务的积累持续推升金融领域风险，并显著影响地方政府决策行为，房地产市场深度调整带来短期经济阵痛，新旧动能接续转换仍面临不少堵点卡点。在此背景下，我国必须要维持一个不能太低的经济增速水平，以保证“底线思维”下的经济运行和债务接续，否则极易诱发系统性风险，对经济发展乃至社会稳定形成严重干扰。这或是去年 9 月份，党中央果断出手，推出一揽子政策的关键逻辑。

当前阶段，国际和国内形势均出现了一些新变化，我们认为维持较高经济增速目标的必要性有所下降。从国际看，今年以来中美之间经过多轮博弈，紧张局势有所缓和，近日中美两国元首在韩国釜山成功举行会晤，会晤结束的当天下午，中国商务部对外详细介绍了两国团队吉隆坡经贸磋商共识，包括美方取消针对中国商品加征的 10%所谓“芬太尼关税”，美方暂停实施出口管制 50%穿透性规则一年，中方也暂停实施相关出口管制措施等。可以看到，本轮中美经贸斗争之中，面对美方的多轮出击，我国的应对更加坚决、有效，斗争的主动权明显更强了，抵抗外部冲击的经验和能力均有大幅提升。从国内看，一方面房地产、基础设施建设等旧动能的占比越来越小，经济对于传统发展模式的依赖程度明显下降；另一方面，以人工智能、新能源、高端装备制造、生物医药等为代表的新动能保持快速增长态势，对于经济增长的贡献度不断上升。在此背景下，短期经济增速快一些还是慢一些，并不会对经济发展和社会稳定大局产生显著影响，推动经济结构优化升级、新旧动能接续转换的必要性反而有所上升。可以发现，前文所提及的风险挑战中，部分领域具有外部强加性、衍生冲击性和不可预测性，因此聚焦到经济层面，我们认为现阶段“强”比“大”更重要，“稳”比“快”更重要。

从“十五五”整体规划来看，产业发展被提升到了一个前所未有的高度，未来几年的工作重心应放在产业领先和安全建设方面，而非刻意追求短期经济增速的高低。党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，其中针对产业方面的部署和安排，相较于二十届三中全会、二十大及“十四五”规划而言，在谋篇布局、着力方向、工作重点等多个方面，均体现出了国家对于“十五五”时期产业发展的高度重视和深谋远虑，也是本次《建议》相较于历次五年规划所呈现出的最大不同之处。习近平总书记在《建议》说明中明确强调，要抓住这个时间窗口，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动。同时指出，推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自强，积极发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展。我们认为上述一系列部署和安排充分表明，当前和今后一个时期，为更好推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长，“结构问题”应重于“总量问题”，“长期问题”应重于“短期问题”。只有这样，我国才能更加有底气、有实力、有信心应对来自内外部的各类风险挑战和不确定性因素，克服风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。

《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》中，已将未来十年我国 GDP年均增速底线目标调整至 4.17%，较之前表述有所降低。党的二十大报告明确指出，到二〇三五年，我国人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平。前些年市场对实现上述目标普遍维持了一个相对较高的预期增速，部分专家学者同样对增速目标进行了测算，测算值基本位于 4.5%-5%区间之内。然而，最新出版的《辅导百问》中指出，目前国际上对中等发达国家没有明确定义，但主要国际组织会在年度报告中列出发达国家（地区）名单。其中国际货币基金组织（IMF）的名单应用较广，主要是依据人均国内生产总值（GDP）、人类发展指数（HDI，综合衡量人均国民总收人、人均预期寿命、受教育年限）等确定。2020 年IMF 认定的发达国家（地区）有 39 个，人均 GDP 普遍超过 2 万美元，人均 GDP最低的希腊为 1.76 万美元。2024 年 IMF 认定的发达国家（地区）有 41 个,部分新进入国家人均 GDP 超过 2.5 万美元，人均 GDP 最低的拉脱维亚为 2.34 万美元。大家普遍认为，应当按 2020 年提出达到中等发达国家水平时的标准，将人均GDP 超过发达国家门槛（2 万美元以上）、实现 2035 年人均 GDP 比 2020 年翻一番（2020 年不变价）作为达到中等发达国家水平的衡量标准。按此标准倒算，考虑总人口预计到 2035 年将年均减少 0.20%左右，“十五五”和“十六五”时期GDP 需要年均增长 4.17%。可以发现，上述关于 2035 年前年均增速底线目标的最新官方表述，较之前已有所降低，这意味着未来一段时期对于单纯经济增速的重视程度可能有所下降，产业发展、结构优化、安全建设等议题将被置于更加重要的位置。

04 建议适度淡化明年经济增速预期目标

基于以上分析，我们提出如下政策建议：

一是适度淡化短期经济增速目标，把工作重心放在产业发展层面。探索构建产业发展导向的宏观政策体系，推动财政政策从“总量刺激”转向“精准滴灌”，通过产业引导基金、税收优惠政策等方式，引导财政资金重点投向集成电路、工业母机、高端仪器等关键核心技术“卡脖子”领域，以及人工智能、量子科技、生物制造等新兴产业和未来产业。推动货币金融政策引导社会资金“脱虚向实”，构建“产业链金融”支持体系，深化科创板、创业板改革，畅通“专精特新”中小企业的上市、再融资和并购重组渠道。建立以产业发展质量为核心的政绩考核体系，淡化对地方经济增速的考核权重，大幅增加战略性新兴产业增加值占比、“专精特新”企业数量、全社会研发投入强度等产业发展指标的考核权重。

二是集中精力解决地方政府债务问题，减少对于经济的扭曲效应。2024 年 9月“150 号文”出台，明确提出城投公司退“35 号文名单”的时限不晚于 2027 年6 月末，这一要求意味着地方政府化债工作的紧迫性进一步上升，明年预计将进入最后冲刺阶段，叠加现阶段地方“三保”支出刚性和前期债务还本付息压力，明年债务问题对于地方政府决策行为的影响，以及由此引发的投资下滑、通缩问题加剧等扭曲效应可能更加突出。为此，建议设立常态化、制度化的债务置换与重组机制，继续发行一定规模的特殊再融资债券，加大地方政府高成本债务置换力度，对于确有困难的地区，引入 AMC 等第三方机构，按市场化、法治化原则对债务进行重组、展期甚至折价清偿。引导地方政府将手中持有的能产生稳定现金流的资产（如收费公路、水务、停车场等）进行证券化，大力推进基础设施领域不动产投资信托基金的发展。对债务风险极高的地区，由上级政府介入，实施严格的“财政重整”计划，大幅压缩非必要开支。

三是适应基建、房地产等传统投资占比下降的新常态，引导更多资源“投资于人”。今年前三季度，我国固定资产投资完成额同比下降 0.5%，基础设施投资同比仅增长 1.1%，增速较上年同期和上年末均出现大幅回落，在广义赤字扩大 2.9万亿元的背景下投资增速仍明显不及预期，显示基建、房地产等传统投资的边际拉动效应持续弱化，若继续沿用原有投资模式，明年实现相似增长目标预计将需要更高政策成本。为此，建议将更多资源“投资于人”，提升全体居民的知识技能、身心健康、创新能力等。强化基础教育质量与公平，引导教育资源向农村、偏远地区倾斜，增加对高校基础学科、交叉学科和未来技术领域的投入，大力发展现代职业教育，推行“技能账户”制度。在实现医保广覆盖的基础上，逐步扩大报销目录，将更多创新药、慢性病管理、心理健康服务纳入保障范围，降低个人自付比例；加快实现基本养老保险全国统筹，缩小城乡、地域差距；将更多灵活就业人员纳入保障体系。将“人力资本投资”作为财政支出的优先方向，设定明确的支出比例目标（如教育、医疗、社保支出占 GDP 的比重），并建立考核机制；改革地方政府考核体系，将常住人口人均可支配收入增速、居民健康状况、学生平均教育质量等“人的发展”指标作为核心考核内容。

四是促消费与促生育政策统筹考虑，多措并举改善需求结构。去年以来，“两新”政策尤其是消费品以旧换新政策，有力提振了汽车、家电、家装等部分品类的消费，但耐用消费品的更新周期较长，政策持续性有待观察，且对未来消费具有一定“透支效应”，政策的阶段性特征较为突出。事实上，人口规模由增转降是近年来我国消费表现持续疲软的重要因素之一，相较于以旧换新等短期政策，促进人口增长对于促消费而言更具长期性、根本性，应统筹予以考量。为此，建议建立普惠与精准相结合的“育儿津贴”制度，为所有符合条件的家庭（无需收入调查）发放每月固定金额的育儿津贴，直至孩子达到一定年龄；对低收入、多子女家庭提供额外、更高额度的育儿补贴，确保政策的公平和效率。实施大幅度的“育儿税收抵扣”政策，提高个人所得税专项附加扣除中“3 岁以下婴幼儿照护”和“子女教育”的扣除标准，并允许跨年份结转或对达不到起征点的家庭实行“退税”。打造“普惠、可及、优质”的 0-3 岁托育服务体系，通过新建、改扩建等方式，大幅增加公立和普惠性托育学位供给。铲除住房、教育、医疗等抑制消费和生育的“三座大山”，在多子女家庭申请保障性租赁住房、共有产权房时，给予优先权或更高的积分权重；对养育未成年子女的家庭，提供一次性购房补贴，或提供住房公积金贷款额度和利率优惠。强力推进教育均衡化，优化师资配置，缩小校际差距；规范校外培训市场，在“双减”基础上，将政策重点转向为学生提供丰富的课后非学科类素质教育活动，满足多样化需求。

五是给予地方政府充足耐心及政策支持，鼓励探索有益经验做法。近年来，杭州“六小龙”的成功出圈、合肥模式的传播和复制，已充分证明给予地方政府充足的耐心及政策支持，其便可以依托自身对于当地资源禀赋、产业生态、比较优势等方面的熟悉和理解，因地制宜探索出适合当地发展的路径和模式。为此，建议引导地方加速由“土地财政”向“股权财政”转型，摆脱传统发展路径约束，积极转变政府角色职能。创新财政金融支持工具，构建覆盖企业全生命周期的“政府引导基金”体系，积极学习杭州、深圳等先进地区经验，形成“投资—增值—退出—再投资”的良性循环。探索“国资引领—项目落地—股权退出”的闭环模式，地方国资平台直接参与重大产业项目投资，通过协议退出、二级市场减持等方式，在项目成功落地、企业成长后实现国有资本增值和循环利用。主动规划并开放“城市应用场景”，在城市治理、公共服务、重大工程建设等领域，为人工智能、物联网、新能源等新技术提供“首台套”应用场景。建设“共性技术研发平台”，政府牵头，联合龙头企业、高校、科研院所，共建面向特定产业的工业研究院、制造业创新中心等非营利性共性技术平台。实施“以投带引”的人才政策，打造“热带雨林式”的创新生态，大力发展众创空间、孵化器等，营造鼓励创新、宽容失败的文化氛围。

风险提示

（1）地缘政治风险

（2）改革进程不及预期

（3）政策传导与落实不畅