本文时代周报 作者：阿力米热

多地将专项债“活水”，引入了政府投资引导基金。

综合多地财政部门公开信息，广东、四川、上海将于11月28日合计发行200亿元专项债券，分别注入广东省政府投资基金、成都市创业投资基金和上海未来产业基金；深圳市于11月24日发行的65.2亿元专项债券，投向深圳市政府投资引导基金，加上已发行以及将要发行的基金总额，广东规模将超160亿。

在此之前，全国已有北京、江苏、广州、浙江、陕西、宁波、安徽、湖北、深圳披露把专项债引入政府投资引导基金，从区域分布看，半数地区位于东部。据证券时报消息，目前披露投向政府投资引导基金的专项债总规模已超800亿元。

经梳理，这些专项债券发行期限为10年-30年。从投资领域来看，各地的政府投资引导基金聚焦于科技创新。

曾几何时，专项债与政府投资引导基金是“井水不犯河水”的存在。2019年政策明确提出，不得将专项债作为政府投资引导基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源。

转折发生在2024年底，国务院发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出对专项债实施“负面清单”管理，列出五类明确禁止的项目，而政府投资引导基金并未列入其中。

这意味着，专项债资金放宽了使用限制，可用于政府投资引导基金。

业界普遍认为，在专项债发行规模持续攀升、“钱等项目”现象突出的背景下，将专项债资金投入政府投资引导基金，旨在疏通堵点，提升资金效率并激活市场流动性。在现阶段，基金主要流向人工智能、低空经济等前沿科技领域，以服务重大发展战略，为经济增长培育新动能。

四两拨千斤

要更直观地理解专项债、政府投资引导基金两者在功能上的区别，可以借助“路与车”的比喻。

专项债如同“贷款修路”，其目标是修建一条安全、畅通的高速公路。这类投资强调可靠性与可持续性，并且过路费能覆盖贷款本息。因此专项债早期多流向基建、土地开发以及民生等项目。

目前，专项债的用途从传统基建延伸至补充中小银行资本、化解政府拖欠工程账款、盘活存量资产等长期价值领域。截至2025年9月末，全国地方政府债务余额约53.69万亿元，其中专项债（约36.38万亿）占比超67%，已成为主要的政府债券。

如同赛车竞争，基础道路建成后，培育顶尖的“赛车”则是政府投资引导基金的主要目标。各级政府通过一般公共预算、政府性基金预算等安排资金，单独出资或与社会资本联合出资设立，通过杠杆放大效应，引导资金流向经济社会发展重点领域和薄弱环节。

根据投资方式，政府投资引导基金主要通过股权投资等方式支持经济社会发展重点领域和薄弱环节，即以市场化方式遴选并支持最具潜力的企业，支持它们研发核心技术，最终目标是打造出领先世界的产业标杆。

证券交易 图源：图虫创意

清科研究中心数据显示，截至2024年，我国累计设立政府投资引导基金2178只，总目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约7.70万亿元。

由于专项债主要投向有收益的公益性项目，偿还有保障，风险相对可控，而政府投资引导基金的风险性较高。所以在很长一段时间，专项债与政府投资引导基金是“井水不犯河水”的存在。

2019年政策曾要求不得将专项债作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源。

直到2024年底，国家实行专项债券投向领域“负面清单”管理，列出五类（完全无收益项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产、一般竞争性产业）明确禁止的项目。

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为何此前禁止专项债用于政府投资引导基金，现在又放开？

财信金控首席经济学家伍超明向时代周报记者表示，此前禁止该做法，主要出于风险防控的考虑。股权投资天然具有较高风险，与专项债所要求的“项目收益与融资自求平衡”原则存在内在矛盾，实践中容易异化为地方政府隐性债务。

如今放开，则源于传统基建投资边际效益递减，而政府在基金管理和风险防控方面已积累充足经验。

更重要的是，在经济转型关键期，这一举措推动财政政策从“补项目”向“育产业”转变。

“育产业”则有利于盘活并优化现有的财政资金。

《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，地方专项债项目中，70个地区闲置或损失浪费189.53亿元。主要由于超需求发行债券、前期准备不充分、政策变化终止实施等。

“借助基金模式，财政资金能够有效撬动更多社会资本，共同投向国家重点支持的战略性领域，从而在提升资金使用效率的同时，有力推动产业升级与科技创新。核心目标是实现‘四两拨千斤’的杠杆效应。”伍超明说。

换言之，政府投资引导基金的价值，不仅体现在财务回报，更在于其带动效益——能否培育具有国际竞争力的企业、攻克关键技术、带动产业链发展、创造就业岗位。

加码科创投资

今年以来，各地密集发行专项债用于政府投资引导基金，共同押注科技创新。

从具体实践看，北京发行100亿元，宁波、陕西、安徽、四川分别发行50亿元共同注资政府创新投资基金；上海发行50亿元用于未来产业基金。

除此之外，江苏、浙江、广州公布预算调整或披露相关信息，为后续发行奠定基础。其中，江苏明确安排90亿元专项债券资金用于注资创业投资类政府投资基金；浙江支持科技创新等重大战略和重大项目，债券额度向科技创新能力强的设区市倾斜。

在具体的产业投向上，尽管各地尚未详细披露资金流向，但从现有领域能看出一些分工和聚焦的特点。

据梳理，北京投向人工智能、商业航天、生物医药等前沿领域构建多元化创新投资生态；宁波聚焦“361”万千亿级产业集群体系，围绕绿色石化、高端装备、新材料等支柱及未来产业推动产业链升级。

陕西则紧扣本地优势，将资源集中于电子信息、航空航天等特色产业链，着力推进关键技术自主化与成果转化。

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伍超明分析称，政府投资引导基金投向已从过去相对宽泛、有时追求短期回报，转向更加聚焦“硬科技”和“专精特新”领域。这一变化与中国经济从要素驱动向创新驱动转型的历程高度契合。

“特别是近年来，基金更加聚焦于解决相对薄弱的技术难题和孵化未来产业，实际上是在发挥产业引领和风险分担的作用，弥补市场在早期研发和创新阶段的投资不足。”伍超明说。

时代周报记者梳理各地的相关产业布局发现，北京、上海凭借其雄厚的研发实力与产业基础，规划未来产业。

具体来看，北京以场景开放驱动创新，通过发布专项措施，构建“需求牵引-企业研发-联合验证”的协同机制，加速技术落地与产业融合。上海则专注技术攻坚，在量子科技等前沿领域推动研发收敛与方案验证，强化从实验室到产品的关键路径。

此外，浙江、江苏、深圳作为沿海地区，正推进数字经济产业升级，并培育先进制造业集群；四川、陕西、安徽等中西部地区则侧重于承接产业转移，并依托本地资源与政策机遇培育特色产业集群。

以深圳为例，过去十年间，深圳构建了政府引导基金体系，财政出资超1500亿元，带动近5000亿元社会资本投入。据测算，市场化子基金的放大倍数达6.1倍，意味着每1元国资可撬动6元民资。

在这一资本力量推动下，大疆创新、迈瑞医疗等科技企业快速成长，并催生产业集群。以无人机产业为例，当前深圳消费级无人机占全球市场70%，工业级无人机占全球50%，集聚1900余家低空经济相关企业，展现出强大的产业带动能力。

而近期深圳市财政局发布的《2025年深圳市政府专项债券（六十四至七十期）信息披露文件》显示，11月24日发行65.2亿元10年期专项债券，资金投向深圳市政府投资引导基金。伍超明预计这批资金将高度聚焦于人工智能、高端半导体、生物医药与智能网联汽车等产业将成为重点投资方向。这些领域虽然具有高投入、长周期、高风险的特点，往往难以吸引市场资金进入早期阶段，但对提升国家长期竞争力具有战略意义。

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值得注意的是，政府引导基金的投向与各地产业转型升级同频共振。

国家发展改革委主任郑栅洁此前表示，通过培育壮大新兴产业和未来产业，未来10年将再造一个中国高技术产业的目标。量子科技、生物制造、脑机接口等是未来新兴产业，而新能源、航空航天、低空经济等则将成长为支柱产业。

“十五五”规划建议也提出，中国将加快高水平科技自立自强，加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合。在此进程中，创新活动离不开强大的资金支持，这使得政府投资引导基金成为推动科技自立自强不可或缺的一个重要金融工具。

不过，在当前各地密集布局政府投资引导基金的背景下，需强化因地制宜原则，引导各地结合资源禀赋与发展阶段精准发力，避免同质化竞争与盲目跟风。

“此外，还需要通过市场化运作和专业机构参与，增强政府投资的风险防控能力，切实提升财政资金使用效能；其次政府需明确自身定位，完善退出机制，确保在完成产业培育目标后有序退出，不与市场争利。”伍超明说。