鲁政委、郭于玮、章怡（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

十五五，区域

我国的区域政策长期兼顾“安全-效率-均衡”三角，三角的重心会根据国内外环境的变化适度倾斜。“一五”至“四五”期间，安全是区域政策重心，产业政策以重工业为先，资源与战略区位成为产业布局的核心逻辑，一系列重大国防工业项目落地东北和内陆地区。“五五”至“八五”期间，效率是区域政策重心，产业政策聚焦优化结构，促进农业、轻工业与重工业协调发展，开放成为产业布局的核心逻辑，沿海地区成为新的增长极。“九五”至“十三五”期间，区域政策兼顾效率与均衡，产业布局逻辑更加多元。“十八大”之后，“区域协调发展”上升至国家战略，产业发展从高速增长向高质量发展转变，各地竞相布局新兴产业，政府引导基金走上快车道。“十四五”以来，安全与效率的重要性上升，提出“统筹发展和安全”的重要原则，强调“因地制宜发展新质生产力”，并且要求经济大省挑大梁。

展望“十五五”，百年未有之大变局加速演进，国内产能周期深刻调整，地方财政可持续性需要增强，在保障安全的前提下，不同区域需要根据自身特点因地制宜，区域竞合模式从同质竞争转向协同发展，要求进一步打通国内大循环堵点，建设好全国统一大市场。

产业方面，产业基础雄厚的地区要加快运用数智、绿色技术推动产业转型升级，努力向价值链高端延展。反内卷深入推进，竞争力较弱的“区域+行业”或整合优化。

科技方面，技术要素倾向于向原研创新地集聚。对于创新要素密集分布的重点城市群，需进一步构建城市群内创新要素跨区域流动机制，推动科研资金、人才资质互认，使创新效益最大化；对于创新院所数量较多的中西部地区，可和当地产业基础相结合，进一步挖掘创新潜力，探索技术成果本地转化机制；对于原研创新基础较弱的中西部地区，则可探索发挥资源与区位特色优势，打造资源开发利用新模式。

资源方面，矿产资源、能源资源等自然资源富集地区需要把握新技术新需求带来的发展机遇。矿产富集地区要加强战略性矿产资源勘探开发和储备，进一步推动矿产品精深加工和产业链延伸，将资源优势转化为现实生产力。清洁能源富集地区承担着扩大清洁能源供给、实现碳达峰碳中和的重大任务，也是保障国家能源安全的重要支撑。

安全方面，保障型定位的省份需要“各司其职”，共同续写社会长期稳定的奇迹新篇章。如内蒙古、黑龙江、甘肃、西藏、青海是“生态安全屏障”；黑龙江、吉林、内蒙古是“商品粮生产基地”或“农畜产品生产基地”；新疆、西藏、广西均为“安全屏障”，具备重要的边境地缘战略地位；四川是我国重要的“战略腹地”，将承担起保障我国核心产业链、国防科技等安全的重任。

“十五五”时期（2026-2030年）是我国2035年基本实现社会主义现代化目标的关键时期，具备承前启后的重要地位。2025年10月底，中共中央发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“‘十五五’规划建议”）指出，下一个五年，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动。

具体到区域层面，要“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。为更好理解“十五五”时期区域经济的发展方向，本文将梳理历次五年规划的区域政策演进脉络，进而结合各地比较优势，展望下一个五年区域发展的关键点。

一、区域政策演进：“安全-效率-均衡”三角

自1953年制定第一个五年计划以来，我国在不同历史时期实施了不同导向的区域发展战略，对区域生产力布局产生深远影响。从过去十四个“五年”区域政策的演进脉络来看，区域政策需要兼顾“安全-效率-均衡”三角，在不同阶段，区域政策的重心可能因国内外环境的变化而向其中一角倾斜。

“一五”至“四五”期间（1953年-1975年），安全是区域政策的重心，产业政策目标以重工业为优先，因此，资源和战略区位成为影响产业布局的核心逻辑，一系列重大国防工业项目落地东北与内陆地区。建国初期，我国面临外部冷战、内部重工业发展滞后的挑战，兼具工业基础、自然资源和对苏区位优势的东北成为产业布局的重地。在国家计划安排下，我国50-60年代的大型项目投资主要集中在东北部及内陆地区，钢铁、有色、化工、机械、电力、能源等领域的大型建设项目陆续落地，让辽宁成为拥有新中国工业史上众多“第一”纪录的地区，大庆油田、江汉油田、贵昆铁路等是当时的标志性工程。到“三五”、“四五”时期，“三线”建设推动的工业迁移极大带动了中西部地区投资增长，在西南、西北地区布局了众多国防工业和基础工业基地，初步实现了全国工业的均衡布局。

“五五”至“八五”期间（1976年-1995年），效率是区域政策的重心，产业政策目标是改变国民经济比例失衡的问题，促进农业、轻工业与重工业协调发展，因此，开放成为这一时期产业布局的核心逻辑，沿海地区成为新的增长极。1978年中共十一届三中全会确定了全国的工作重心转移到“以经济建设为中心”的改革开放上，“允许一部分人先富起来，以先富带后富，实现共同富裕”是改革开放初期提出的关键政策理念。同时大规模三线建设于1980年左右基本结束，国家资源需要更多地投向经济效益高、见效快的沿海地区。因此，1980-1981年中央陆续批准设立深圳、珠海、厦门、汕头经济特区，1984年开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海 14 个沿海港口城市，1985年长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区开辟为沿海经济开放区，1988年批准海南为经济特区，1990年上海浦东开发开放。这一时期，国家大力支持沿海地区发展外向型经济，通过“两头在外，大进大出”进入“国际经济大循环”，珠三角地区凭借“三来一补”成为全国知名的制造业基地。

到“八五”时期，属于效率到均衡的过渡时期，在继续发挥沿海地区增长优势的同时，国家加快了内陆（中西部）地区的开放。1992 年相继开放重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等五个长江沿岸城市，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄等四个边境、沿海地区省会（首府）城市，太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川等十一个内陆地区省会（首府）城市，并对这些城市实行沿海开放城市的政策。

“九五”至“十三五”期间（1996年-2020年），区域政策更加重视兼顾效率与均衡，产业政策的目标是优化供需格局并推动产业升级，支持短线（供不应求）产业和产品的发展，对长线（供过于求）产业与产品进行引导，同时促进新兴产业的发展。在此背景下，产业布局的影响因素更加多元，以东部、中部、西部和东北地区（四大区域板块）为依托的区域协调发展格局逐步形成。“九五”计划提出对中西部地区资源开发和基础设施建设、财政转移支付、改革开放、扶贫开发等诸多领域进行支持，此后逐步形成了西部大开发（2000年）、振兴东北地区等老工业基地（2003年）、促进中部地区崛起（2006年）、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，四大经济区域“多轮驱动”。与此同时，“十一五”明确“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，“十二五”相继批复设立了多个国家级新区以带动周边区域发展。

这一时期，东部地区[1]GDP占全国比重从“八五”初期（1992年）的48.7%，上升到“十一五”初期（2006年）的55.6%，2012年（党的“十八大”召开）下降至52.3%后逐步稳定，区域协调发展的格局稳步形成。

党的十八大以来，我国的区域战略体系逐步发展成熟，形成了以区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略为核心的区域战略体系。2017年党的十九大报告首次将“区域协调发展”上升至国家战略，京津冀协同发展（2015年4月）、长三角一体化发展（2019年12月）、粤港澳大湾区建设（2019年2月）、成渝地区双城经济圈（2021年10月）、长江经济带发展（2016年9月）、黄河流域生态保护和高质量发展（2021年10月）等重大区域发展战略的规划纲要陆续编制印发，城市群作为我国推进新型城镇化发展的主体形态，成为区域高质量发展的动力源和增长极。产业政策目标更加侧重传统产业向中高端迈进，要培育战略性新兴产业，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。随着产业政策从高速增长向高质量发展转变，各地竞相布局新兴产业。2014-2016年间政府引导基金规模快速增长，2017年后政府引导基金的设立有所放缓，但仍保持在较高水平。

“十四五”（2021-2025年）以来，安全与效率在区域政策三角中的重要性提升。在国内外复杂的经济环境背景下，我国提出“统筹发展和安全”的重要原则，频频强调“因地制宜发展新质生产力”，并且要求经济大省挑大梁（2024年12月中央经济工作会议），经济大省被赋予“稳住全国经济基本盘”的核心责任，2024年经济总量前10省份（共31个省份，不含港澳台地区）GDP占全国比重超过60%。不仅如此，安全同样重要，战略腹地（四川）、边疆地区、粮食主产区等事关战略安全的地区受到高度重视。

面向“十五五”，“十五五”规划建议延续了区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等区域战略四大方向。与“十四五”时期不同的是，“十五五”规划建议将区域协调发展作为区域战略任务之首，并增加了区域联动发展的提法，标志着区域竞合模式将从同质竞争到协同发展。

二、区域竞合模式：从“同质竞争”到“协同发展”

面向“十五五”，区域竞合模式将从目标相仿、同质竞争逐渐转向因地制宜、协同发展，进一步建设要素自由流动的全国统一大市场，提升资源配置效率。

这一转变是多重因素共同影响的结果。从朱格拉周期（产能周期）来看，我国正处于朱格拉周期的下行期，产能利用率处于历史较低水平，更需要减少重复投资和低效投资。第三季度我国工业产能利用率录得74.6%，较上年同期下降0.5个百分点。公布数据的15个行业中（营收约占全部工业的64%），黑色金属加工、非金属矿物制品、汽车行业的产能利用率高于去年同期，煤炭开采、化工、电气机械、有色金属加工的产能利用率低于去年同期，反映反内卷还需持续深化。

从财政可持续性来看，我国的宏观税负已经处于国际较低水平且地方政府隐性债务负担依然较高，过度的税收竞争可能影响财政的可持续性。

随着地方竞合模式的转变，促进要素自由流动、进一步打通国内大循环堵点成为“十五五”期间区域政策的重要抓手。中共中央国务院于2020年3月出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次对推进要素市场化配置改革进行总体部署；2022年4月，中共中央国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，要求使生产、分配、流通、消费各环节更加畅通，提高市场运行效率。2025年政府工作报告首次将“综合整治内卷式竞争”写入部署，明确提出破除地方保护与市场分割，实施全国统一大市场建设指引；2025年1月，国家发改委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》；2025年9月，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，批复同意自即日起2年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点，在试点地区探索土地、劳动力、资本、技术、数据、资源环境等要素跨区域、跨领域自由流动的经验。

在一系列政策引导下，我国要素自由流动不断推进，市场“内生造血”能力得到加强，这一趋势将在“十五五”期间延续。例如：交通方面，物流效率不断提升，全社会物流成本占GDP比重从2005年的17.9%下降至2024年的14.1%；数据方面，我国数据交易市场规模从2019年的285亿元高速增长至2024年的超过1600亿元，数据流通领域从金融、互联网扩展至医疗、交通、政务等领域；资本与技术方面，我国技术市场成交金额从2015年的不到万亿元上升至2024年的6.8万亿元。不仅如此，产业链跨区域联系日益频繁，尤其是广东、江苏、浙江、安徽、上海的制造业存续企业跨省设立总部或承接外省分支机构数量占全国的46.7%（截至2024年）。

三、“十五五”前瞻：因地制宜，错位发展

协同发展和要素市场化自由流动的区域竞合模式下，各个地区需要看准自身优势，主动融入全国统一大市场，实现协同增长。下文将从产业、科技、资源、安全等角度分析各区域“十五五”期间的发展机会。

3.1 产业有序整合

“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”是“十五五”规划建议提出的首要任务。受过往区域发展模式影响，我国制造业表现出分散竞争的特点，产业区域集中度较低且中小企业数量较多。“十四五”期间，我国工业产业集中度（大中型企业营业收入占比）出现下降趋势，这对工业整体盈利能力产生一定影响。2024年12月中央经济工作会议提出“综合整治内卷式竞争”，此后要求“依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质”，表明“十五五”期间“反内卷”仍会进一步落实。

分行业来看，参考我们2025年10月撰写的《反内卷之产业集中度的视角》报告，2023年较2018年（两次经济普查年份）多数制造业行业的规模以上企业落于大中型企业盈利优势扩大但集中度下降的象限，表明行业分散分布趋势明显且非大中型企业通过让渡利润来赢得市场份额的方式广泛存在。尤其是汽车以及多数劳动密集型制造业的市场份额流向了盈利能力更弱的小型企业，一些小型企业“份额正增长+盈利负增长”导致行业整体财务表现下降，在未来“反内卷”进程中有较大的整合空间。

要素自由流动的趋势下，企业将在具备相对优势的地区合理集聚，行业竞争力较弱地区的小型企业可能被整合优化。对于《反内卷之产业集中度的视角》提及的小型企业“份额正增长+盈利负增长”的22个制造业大类行业，我们根据《2024年度中国省级地区制造业竞争力评价》（2025年11月报告），筛选出规模以上制造业竞争力评价位于一星等次的“区域+行业”，并结合产业链地位表现（末五位），寻找未来产能或需要进一步整合的区域和行业，包括山西、内蒙古等地区的纺织业，云南、陕西、青海等地区的服装服饰等（具体见下表）。

同时，制造业仍需保持合理比重，实体经济体量大、优势强且龙头集聚的地区，如广东的电子信息，江苏的医药、电气机械等，要加快运用数智、绿色技术推动产业转型升级，努力向价值链高端延展。

3.2 科技有序发展

“十五五”规划建议将“科技自立自强水平大幅提高”作为“十五五”期间的第二大目标，着重强调采取超常规措施，全链条推动重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破，充分体现了在当前大国博弈更加复杂激烈的国际环境下，我国要在关键技术领域实现自立自强、自主可控的决心。

具体到区域层面，经济大省、重大战略地区同样是科技发展的主力地区，仍需起到科技“挑大梁”的作用。广东、京津冀、长三角、川渝地区等重点区域的经济总量占全国51.2%、常住人口占42.0%，而代表科技创新能力的指标占比更高，R&D研究经费投入、高科技制造业营收、创投融资额分别占全国的64.7%、70.1%、85.2%，重点城市群作为科技增长极的领头作用在因地制宜的布局思路下将得到进一步发挥。

例如，“深圳—香港—广州”创新集群2025年排名世界知识产权组织（WIPO）发布的“全球百强创新集群”第一名，广东的智能装备、生物医药等28个国家级产业集群在强化关键核心技术攻关、构建“产学研用”协同创新链等方面更需持续发挥引领作用，并进一步强化人才、资金、数据等创新要素的跨境流动。又如，国家在“十五五”期间要加快布局的量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信（6G）等未来产业，也更容易在北京、上海、深圳、杭州、苏州、合肥、成都等创新要素集聚地区率先发展。

值得关注的是，全国统一大市场建设的持续完善将加速技术要素自由流动，高等院校、科研院所、高科技产业集聚地区的原研创新能力更强，或成为吸引创新资源的核心磁极，更易产生引领全球的突破性创新技术。这一趋势下，对于创新要素密集分布的重点城市群，则需进一步构建城市群内创新要素跨区域流动机制，推动科研资金、人才资质互认，使创新效益最大化；对于湖北、陕西等创新院所数量较多的中西部地区，可和当地产业基础相结合，进一步挖掘创新潜力，探索技术成果本地转化机制，通过市场化改革培育内生增长能力。对于原研创新基础较弱的中西部地区，则可探索资源与区位优势的创新转化，如清洁能源密集地区发展新能源技术和数字技术、生态敏感地区发展绿色技术、边境省份依托跨境合作开拓国际市场等，打造资源开发利用新模式。

3.3 资源有序利用

自然资源富集的地区，主要包括矿产资源、能源资源等储备丰富的中西部地位，要把握新技术新需求带来的发展机遇，打造资源开发利用新模式，努力实现经济效益、环境效益、社会效益多赢。

对于矿产资源，“十五五”规划建议提出“加强战略性矿产资源勘探开发和储备”，要提高矿产资源勘查精度、开采效率和综合利用水平，增加能源资源供给的韧性、弹性和可持续性。山西、甘肃、内蒙古、黑龙江、西藏在国务院批复的国土空间规划中定位为“能源基地”或“矿产基地”，能够提供充足的石油、煤炭、金属矿等资源。其中，山西、内蒙古的煤炭储量分别占全国的23.8%、15.7%，排名全国第1、第3位；甘肃、黑龙江的石油储量分别占全国的12.1%、9.1%；西藏的铜矿（占比30.5%）、黑龙江的晶制石墨（占比65.3%）、甘肃的镍矿（占比59.8%）储量都排名全国前列。在保障能源资源供给的同时，资源型省份要进一步推动矿产品精深加工和产业链延伸，不断提高资源产出率，将资源优势转化为现实生产力。

对于能源资源，“十五五”规划建议强调“加快建设新型能源体系”，“持续提高新能源供给比重”，预计到“十五五”末，我国新增用电需求将绝大部分由新增清洁能源发电量满足。目前，四川和云南的水电、内蒙古的风电、新疆和内蒙古的太阳能、广东的核电发电量位居全国前列，内蒙古、新疆、云南的清洁能源外送规模较大，青海、西藏的清洁能源发电量占总发电量的比重超过85%，这些清洁能源大省既承担着扩大清洁能源供给、实现碳达峰碳中和的重大任务，也是保障国家能源安全的重要支撑。

3.4 安全有序构建

“安全”贯穿在国家“十五五”规划建议的各项主要任务中，以新安全格局保障新发展格局，让国家安全屏障更加巩固。这意味着各区域发展需要遵守“底线思维”，建设项目选址必须符合国土空间规划“三区三线”与安全管控要求，因地制宜守好资源、国防等安全底线。

根据国务院批复的省级行政区国土空间规划，偏向保障型定位的省份需要“各司其职”。如：生态安全方面，内蒙古、黑龙江、甘肃、西藏、青海是“生态安全屏障”，在水源涵养、防风固沙、气候调节、灾害防控等方面发挥不可替代的作用。此外，福建、江西、贵州、海南是国家批复的生态文明试验区，国土空间规划中将生态文明试验区纳入定位的是福建、贵州。

粮食安全方面，“十五五”时期粮食主产区应当不断提高粮食综合生产能力，粮食主销区应当稳定和提高粮食自给率，粮食产销平衡区应当确保粮食基本自给。其中，黑龙江、吉林、内蒙古是“商品粮生产基地”或“农畜产品生产基地”，2024年黑龙江、吉林的粮食产量分别占全国总产量的11.3%、6.0%，排名全国第1、第4位；粮食调出量分别为6154.4万吨、2869.7万吨，分别居全国第1、第2位，“北大仓”要守住耕地红线，保障粮食供应。内蒙古的牛肉、牛奶、羊肉、羊绒产量均位列全国第1，分别占全国的11.4%、20.4%、18.9%、49.1%，要为国家农畜产品供给提供坚实保障。

国防安全方面，新疆、西藏、广西均为“安全屏障”，具备重要的边境地缘战略地位。新疆与八国接壤，边境线长达5700多公里，是我国“向西开放的重要门户”，也是连接东西方的关键纽带，同样是能源重镇和陆权枢纽，在“一带一路”中处于核心地位。西藏位于我国西南边陲，边境线4000多公里，凭借“世界屋脊”成为我国西南方向的天然地理屏障，也是生态安全屏障。广西位于我国南疆，陆地边境线1020 公里，海岸线约 1628 公里，与越南接壤，是我国连接东盟的唯一一个既陆地相邻又靠海的省份。

战略安全方面，四川是我国重要的“战略腹地”，由于四川具备独特的地理区位、丰富的战略资源、雄厚的产业基础以及重要的国防与生态安全功能，将承担起保障我国核心产业链、国防科技、能源资源等安全的重任。四川凭借战略腹地地位，也将更多承接东部沿海产业转移，同步推动内陆开放和绿色发展。除此之外，在产业转移和产业备份的背景下，贵州、云南、湖南、江西、陕西、甘肃等地均积极谋划“创建产业备份基地”，依托资源禀赋、产业基础等特色承接产能布局。

四、总结

我国的区域政策始终兼顾“安全-效率-均衡”三角。随着国际政治经济环境、国内产业发展程度和区域经济格局的变化，历次五年规划会因时因势调整，区域政策的重心可能向三角中部分领域倾斜。展望“十五五”期间，百年未有之大变局加速演进，国内供需格局需要优化，财政可持续性亦需增强，促使区域政策更加强调安全与效率，提出“统筹发展和安全”的重要原则，频频强调“因地制宜发展新质生产力”，并且要求经济大省挑大梁。

在此背景下，“十五五”期间区域竞合模式将从同质竞争转向因地制宜，通过区域间分工协作和要素高效流动使资源在更大区域范围内优化整合，提高全要素生产率。

展望“十五五”，各省陆续启动了“十五五”规划的前期研究工作，围绕自身发展定位研究确定高质量发展的具体路径。总体来看，经济大省要挑大梁，长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝地区等增长极的产业集聚和辐射带动作用将进一步发挥，东中西及东北部地区都希望找准自身优势，在协作中求发展，跟上全国统一大市场的建设要求。结合上文，产业方面，产业基础强的地区需要巩固优势、向产业链附加值更高的环节攀升，产业竞争力较弱的“区域+行业”可能优化整合，产业集中度将有所提高；科技方面，科技大省需要选好赛道，努力抢占全球创新制高点，创新资源集聚地区更需把握技术要素流动规律，推动创新转化；资源方面，自然资源富集地区要把握新技术新需求带来的发展机遇，打造资源开发利用新模式；安全方面，保障型省份各司其职实现高质量发展与高水平安全，共同续写社会长期稳定的奇迹新篇章。